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Vom 11. bis 22. November 2024 fand in Baku/Aserbaidschan die 29. UNO-Weltklimakonferenz (COP29) statt. Paula Castro und Silvana Târlea vom Center for Energy and Environment geben in diesem Blogbeitrag eine Übersicht über die Inhalte der Konferenz, ordnen diese ein und berichten über ihre Aktivitäten vor Ort und generell zum Thema.
Baku 2024: die Finanz-COP (Text: Silvana Târlea, Paula Castro)
Während für 2024 das wärmste Jahr seit Beginn der Aufzeichnungen erwartet wird, trafen sich in Aserbaidschan nationale und internationale Unterhändler, um über neue globale Klimapolitiken zu beraten. Alle Vertragsparteien des Pariser Abkommens im Rahmen der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) haben sich verpflichtet, Massnahmen zu ergreifen, um die globale Erwärmung deutlich unter 2 Grad Celsius – und idealerweise unter 1,5 Grad Celsius – über dem vorindustriellen Niveau zu halten. Die unzureichende Umsetzung dieser globalen Verpflichtung in konkrete Ziele, Strategien und Maßnahmen auf nationaler Ebene zeigt jedoch, wie schwierig es für die Vertragsparteien ist, nationale Interessen mit den internationalen Verpflichtungen in Einklang zu bringen. Erschwerend kommt hinzu, dass die eingeleiteten Massnahmen nicht sofort greifen, was es für kurzfristig orientierte und an Wahlzyklen gebundene Politiker noch schwieriger macht, Verpflichtungen einzugehen. Die Klimapolitik der letzten Jahrzehnte sollte daher als eine wichtige Errungenschaft der multilateralen Verhandlungen im Allgemeinen betrachtet werden.
Die COP 2024 sollte eine Finanz-COP werden. Die Vertragsparteien kamen zusammen, um ein neues kollektives quantifiziertes Ziel (New Collective Quantified Goal, NCQG) für die Klimafinanzierung auszuhandeln, das die derzeitige Zusage von jährlich 100 Mrd. USD bis 2020, die bisher unverändert bis 2025 beibehalten wurde, deutlich erhöhen sollte. Es wurde erwartet, dass diese Entscheidung ein Meilenstein für die Klimafinanzierung der Entwicklungsländer sein würde und nicht nur ein neues numerisches Ziel oder eine neue „Menge“ beinhalten würde, sondern auch Klarheit darüber, welche Quellen der Klimafinanzierung auf dieses Ziel angerechnet würden (öffentlich oder privat, auf Zuschüssen oder Krediten basierend), sowie eine ausgewogenere Verteilung zwischen Finanzmitteln für Klimaschutz, Anpassung sowie Verluste und Schäden. Aufgrund ihres besonders gefährdeten Status forderten die kleinen Inselstaaten und die am wenigsten entwickelten Länder darüber hinaus spezifische Anteile an der Klimafinanzierung für sich selbst. Einer der umstrittensten Aspekte der Diskussion war die Frage, „wer“ zur Klimafinanzierung beitragen sollte.
Traditionell sind im Rahmen des UNFCCC die so genannten Anhang-II-Länder (im Wesentlichen die OECD-Mitglieder von 1992, dem Zeitpunkt der Verabschiedung des Übereinkommens) zur Klimafinanzierung verpflichtet. In den NCQG-Verhandlungen forderten diese Länder als Vorbedingung für die Zustimmung zu höheren Finanzbeträgen eine Erweiterung der Geberbasis um Schwellenländer, die vergleichsweise wohlhabend sind und hohe Emissionen haben, wie China und einige der ölexportierenden arabischen Staaten. Während die Entwicklungsländer ein Gesamtziel von 1,3 Billionen US-Dollar bis 2035 forderten, boten die Industrieländer schliesslich eine Verdreifachung der Klimafinanzierung auf mindestens 300 Milliarden US-Dollar pro Jahr bis 2035 an, bestehend aus öffentlichen Mitteln und privaten Mitteln, die speziell durch diese öffentlichen Mittel mobilisiert werden. Während die Industrieländer bei der Mobilisierung der Klimafinanzierung weiterhin die Führung übernehmen werden, ermutigt die NCQG-Entscheidung auch die Entwicklungsländer, freiwillig „Beiträge zu leisten“, und erkennt die „freiwillige Absicht“ der Länder an, die gesamte über multilaterale Entwicklungsbanken kanalisierte Klimafinanzierung auf das Ziel anzurechnen. Angesichts der Tatsache, dass das vereinbarte Ziel nicht ausreichen wird, um den steigenden klimabezogenen Finanzbedarf zu decken, wird in dem Beschluss ein Fahrplan für die Erreichung des Ziels von 1,3 Billionen Dollar bis 2035 aufgestellt, der auch Finanzmittel aus anderen, auch privaten, Quellen einschliesst.
Über den Finanzdiskussionen schwebte die bevorstehende Trump-Präsidentschaft, die wahrscheinlich einer der Gründe dafür war, dass trotz der tiefen Gräben und des mangelnden Vertrauens zwischen dem globalen Norden und dem Süden eine Einigung erzielt werden konnte. Die politische Realität schien zu diktieren, dass das, was im Bereich der Klimafinanzierung erreicht werden soll, jetzt erreicht werden muss, bevor eine neue Trump-Administration das Ruder übernimmt. Die neue amerikanische Regierung hat erneut zugesagt, aus dem Pariser Abkommen auszusteigen und jegliche Beiträge zu stoppen. Dies hat natürlich die Verhandlungsmacht der Länder des globalen Nordens gestärkt und zu einer Einigung auf ein Ziel geführt, das weit unter den Erwartungen der Entwicklungsländer liegt.
Eine weitere Hauptschwierigkeit dieser Verhandlungen liegt darin, dass die Länder, die in der Vergangenheit die größten Verschmutzer waren oder derzeit die größten Verschmutzer sind, nicht proportional vom Klimawandel betroffen sind. Steigende Meeresspiegel oder extreme Wetterereignisse treffen wirtschaftlich schwache Länder in der Regel härter als fortgeschrittene Industrieländer. Die schwachen und anfälligen Länder, insbesondere die kleinen Inselstaaten, bleiben daher ungeschützt. Das UNFCCC bietet ihnen daher die Chance, Finanzmittel für die Eindämmung des Klimawandels und die Anpassung an diesen zu erhalten, um diese Herausforderungen zu bewältigen.
Aus diesem Grund konzentrieren wir uns in unserem «BeCoSS Climate» Projekt auf die Präsenz und Beteiligung kleiner Staaten an internationalen Klimaverhandlungen sowie auf die Herausforderungen und Möglichkeiten, sich Gehör zu verschaffen und diese Verhandlungen letztlich zu beeinflussen. Unser Forschungsteam war in Baku vor Ort, um die Verhandlungen zu verfolgen und sich mit Experten und Delegierten zu treffen, um zu verstehen, wie kleine Staaten in internationalen Verhandlungen wirksam sein können. Wir verfolgten u.a. die NCQG-Verhandlungen, nahmen an hochrangigen Veranstaltungen, Pressekonferenzen und Nebenveranstaltungen teil und knüpften Kontakte in den Pavillons der verschiedenen Organisationen und Parteien.
Darüber hinaus konnten wir einige unserer bisherigen Arbeiten zu globalen Kohlenstoffmärkten und zur Umsetzung der Minderungszusagen der Länder im Rahmen des Pariser Abkommens vorstellen. Bei der offiziellen Nebenveranstaltung „Towards the implementation of Article 6.4 activities“ diskutierte Paula Castro, wie die Marktintegrität für Kohlenstoffmärkte gemäß Artikel 6.4 des Pariser Abkommens sichergestellt werden kann, und baute dabei auf den Erkenntnissen aus unserem Projekt „Effective Carbon Market Regulation“ auf. Im Rahmen einer von der Eawag und der Universität Genf gemeinsam organisierten Initiative zur Förderung der Schweizer Klimaforschung präsentierte Paula Castro an einem Side Event mit dem Titel „From the GST to the new round of NDCs, how to keep 1.5 alive“ (Von der globalen Bestandsaufnahme zur neuen Runde der NDCs, wie man 1.5 am Leben erhält) im Cryosphere Pavilion Erkenntnisse aus der jüngsten Forschung zu den Triebkräften der Ambition und der Umsetzung von Minderungszusagen in den NDCs der Länder. Die vollständige Videoaufzeichnung der Veranstaltung finden Sie hier, ebenso wie das der Präsentation zugrunde liegende Papier.
Im weiteren Verlauf unseres Projekts werden wir die Verhandlungen in Bonn im Juni und in Belem im Dezember 2025 verfolgen.
Einige Überlegungen im Anschluss an die COP29 in Baku (Text: Paula Castro)
Die letzte COP, an der ich vor der COP29 in Aserbaidschan teilnahm, war die COP21 im Jahr 2015, als das Pariser Abkommen verabschiedet wurde. Damals war die Stimmung nach den hervorragenden diplomatischen Bemühungen, die zu einem paradigmenverändernden Abkommen führten, sehr positiv. Endlich schien das Pariser Abkommen die seit langem bestehenden Nord-Süd-Gefälle zu überwinden und alle in den Klimaschutz einzubinden, während es gleichzeitig eine solidere Rechtsgrundlage für die Anpassung an den Klimawandel, die Bewältigung von Verlusten und Schäden und die Bereitstellung von Finanzierung bot. Seitdem habe ich die überfüllten COPs gemieden und nehme mehr oder weniger regelmäßig an den viel ruhigeren und überschaubareren Bonner Klimagesprächen im Juni teil. In diesem Jahr bin ich mit dem Ziel zur COP zurückgekehrt, Informationen für unser neues Projekt «BeCoSS Climate» zu sammeln. Abgesehen von dem interessanten Austausch mit anderen Delegierten und Forschern sowie dem Lernen bei Nebenveranstaltungen und in Pavillons fühlten sich die Verhandlungen selbst oft wie eine Reihe von „Déjà-vus“ an, vor allem im Hinblick auf die großen Gräben, die tatsächlich weiterhin zwischen dem Norden und dem Süden bestehen.
Da ich mich als Teil beider Welten fühle – ich stamme ursprünglich aus Peru, habe aber lange Zeit in der Schweiz gelebt -, habe ich mich seit vielen Jahren mit dieser Kluft in meiner Forschung beschäftigt. In dem Bestreben, das Prinzip der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung und der jeweiligen Fähigkeiten (CBDR-RC) der Vertragsparteien zu operationalisieren, hat die 1992 UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) drei Ländergruppen mit unterschiedlichen Verantwortlichkeiten geschaffen: Die in Anhang I des Übereinkommens aufgeführten Vertragsparteien (im Wesentlichen die damaligen OECD-Länder sowie einige Schwellenländer) waren zur Emissionsreduzierung verpflichtet; die in Anhang II des Übereinkommens aufgeführten Vertragsparteien (nur die OECD- oder „entwickelten“ Länder) waren verpflichtet, finanzielle Unterstützung zu leisten; und die nicht in Anhang I aufgeführten Vertragsparteien (die „Nicht-Anhang-I-“ oder „Entwicklungsländer“) hatten Anspruch auf finanzielle Unterstützung als Voraussetzung dafür, dass sie einen Beitrag zur Emissionsminderung leisten und über ihre Fortschritte berichten. Änderungen an der Zusammensetzung dieser drei Gruppen sind zwar möglich, aber relativ schwierig, da sie einen Konsens und, falls dies nicht möglich ist, die Zustimmung einer Dreiviertelmehrheit der Parteien, einschließlich der von der Änderung betroffenen Parteien, erfordern. Folglich haben in der 32-jährigen Geschichte des UNFCCC nur acht Parteien ihren Status von Nicht-Anhang I in Anhang I geändert. Alle waren entweder neue Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder Beitrittskandidaten (Kroatien, die Tschechische Republik, die Slowakei und Slowenien im Jahr 1997, Malta im Jahr 2009 und Zypern im Jahr 2013) oder relativ fortgeschrittene europäische Volkswirtschaften (Liechtenstein und Monaco im Jahr 1997).
Dieses Mal in Baku durchdrangen diese seit langem bestehenden Nord-Süd-Gefälle die zentralen Diskussionen über die Finanzierung. Dabei ging es nicht nur um den entscheidenden Aspekt, wie viel Geld zugesagt werden sollte, um die Entwicklungsländer bei der Umsetzung von Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen und bei der Bewältigung klimabedingter Verluste und Schäden zu unterstützen. Es ging auch um die Frage, wer zur Klimafinanzierung beitragen sollte. Während sowohl nach dem Übereinkommen als auch nach dem Pariser Abkommen die Industrieländer („Anhang II“) verpflichtet sind, Klimafinanzierung bereitzustellen, ermutigt das Pariser Abkommen zum ersten Mal „andere Parteien“, freiwillig finanzielle Unterstützung zu leisten. Während es in Baku nicht möglich war, den Pool der zur Finanzierung verpflichteten Geber zu erweitern, baut der Beschluss über das neue kollektive quantifizierte Ziel zur Klimafinanzierung auf dieser Formulierung auf, indem er die Entwicklungsländer ermutigt, «freiwillig Beiträge» zu leisten.
In Baku ging es bei den Diskussionen über die Eindämmung des Klimawandels vor allem um die Frage, wie die nur ein Jahr zuvor in Dubai erzielte Vereinbarung weiterverfolgt und umgesetzt werden kann. Diese Vereinbarung, die aus der ersten globalen Bestandsaufnahme – der regelmäßigen Überprüfung der Fortschritte im Rahmen des Pariser Abkommens – hervorging, enthielt zum ersten Mal die Aufforderung, sich von fossilen Brennstoffen zu verabschieden und die neuen Klimazusagen – die im Frühjahr 2025 fällig sind – mit dem 1,5-Grad-Temperaturlimit in Einklang zu bringen. Selbst eine textuelle Erwähnung der Abkehr von fossilen Brennstoffen war in Baku nicht möglich, so dass eine Einigung darüber, wie auf der Vereinbarung von Dubai aufgebaut werden soll, blockiert wurde. In ähnlicher Weise waren die Parteien nicht in der Lage, eine Einigung über mehrere andere Tagesordnungspunkte im Zusammenhang mit dem Klimaschutz zu erzielen – einschliesslich der Leitlinien für die nächste Runde der Klimazusagen. Angeführt wurde die Blockade gegen jegliche Verschärfung der Minderungsziele oder -aktivitäten von Saudi-Arabien, das seit langem für seine „Striving for no“-Haltung in den Verhandlungen bekannt ist.
Die Abkehr von fossilen Brennstoffen stellt natürlich eine grosse Herausforderung für die Volkswirtschaften dar, die auf der Ausbeutung und dem Export dieser Brennstoffe aufgebaut sind, und es muss internationale Unterstützung bereitgestellt werden, um diesen Übergang zu ermöglichen. Aber der Übergang selbst ist unumgänglich, wenn wir die globalen Klimaziele erreichen wollen.
Wenn ich also über diese Verhandlungen zur Finanzierung und zum Klimaschutz nachdenke, verstehe ich, dass die Diskussionen darüber, was und von wem getan werden sollten, mit Fragen der Gerechtigkeit und vor allem mit der überwältigenden historischen Verantwortung der Industrieländer für die Treibhausgasemissionen seit Beginn der Industrialisierung verbunden sind. Aus diesem Grund wird von den Industrieländern verlangt, dass sie bei der Eindämmung der Treibhausgasemissionen und der Bereitstellung von Finanzmitteln eine Führungsrolle übernehmen. Gleichzeitig verzweifle ich jedoch manchmal an der zu stark vereinfachten, zweigeteilten Weltsicht, die sich aus der ursprünglichen Klassifizierung der Länder im Text des Übereinkommens von 1992 ergab. Die Länder sind nicht nur „entwickelt“ oder „Entwicklungsländer“, wobei die Einteilung seit den 1990er Jahren unverändert ist. Ich stimme mit der moralischen Verpflichtung derjenigen überein, die die größte historische Verantwortung tragen, diejenigen zu unterstützen, die am bedürftigsten und am stärksten vom Klimawandel betroffen sind. Aber es ist auch nicht fair, dass sich bestimmte Parteien hinter dem Etikett „Entwicklungsland“ verstecken, wenn ihre Pro-Kopf-Emissionen sogar höher sind als die der größten Anhang-I-Emittenten. Nach den World Development Indicators der Weltbank hatte Saudi-Arabien im Jahr 2022 einen Pro-Kopf-Ausstoss an Treibhausgasen (THG) von 22,3 tCO2e/capita – über den Pro-Kopf-Emissionen der USA (18,0 tCO2e/capita) und der EU (8,0 tCO2e/capita) und weit über dem Weltdurchschnitt von 6,6 t/capita. Was das Einkommen betrifft, so liegt Saudi-Arabien mit rund 54,3 Tausend USD/Kopf in Kaufkraftparitäten sehr nahe am EU-Durchschnitt (ca. 57,3 Tausend USD/Kopf), jedoch deutlich tiefer als in den USA (77,2 Tausend USD/Kopf). Mit diesen Emissions- und Einkommensniveaus – und mit diesen beiden Konzepten, die dem UNFCCC-Grundsatz der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung zugrunde liegen – sollten Länder wie Saudi-Arabien nicht mehr als „Entwicklungsländer“ betrachtet werden. Sie haben sowohl die Verantwortung als auch die Fähigkeit, zur Eindämmung als auch zur Klimafinanzierung beizutragen.
Die Kosten für die Bewältigung der Auswirkungen und Verluste des Klimawandels steigen von Tag zu Tag, und diese Kosten müssen von den Verursachern getragen werden. Gleichzeitig sollten wir damit beginnen, die dominante Narrative über die Kosten der Eindämmung des Klimawandels zu verändern. Die Bewältigung des Klimawandels sollte nicht länger nur als eine „Last“ betrachtet werden, die von den Parteien getragen werden muss. Wir wissen, dass erneuerbare Energien heute in vielen Fällen billiger sind als fossile Brennstoffe. Die Kapitalkosten sind in der Tat ein Hindernis, und hier kann die öffentliche Finanzierung helfen. Langfristig gesehen sind Investitionen in erneuerbare Energien jedoch erschwinglicher, sauberer, schaffen Arbeitsplätze, tragen zur Entwicklung bei und haben lokale ökologische Nebeneffekte. Erneuerbare Energien können dezentral installiert werden, was für die ländliche Elektrifizierung in Entwicklungsländern von entscheidender Bedeutung ist. Diese Investitionen müssen so schnell wie möglich getätigt werden, und sie sind wirtschaftlich sinnvoll. Es ist an der Zeit, den Klimaschutz als Chance und nicht als Kostenfaktor zu betrachten und entsprechend zu handeln!
Baku 2024: the finance COP (Text: Silvana Târlea, Paula Castro)
With 2024 predicted to be the warmest year on record, national and international negotiators met in Azerbaijan to consult on new global climate policies. All parties to the Paris Agreement under the United Nations Convention on Climate Change (UNFCCC) have pledged to take measures to keep global warming well below 2 degrees Celsius – and ideally below 1.5 degrees Celsius – above pre-industrial levels. But the insufficient translation of this global commitment into concrete national-level targets, policies and actions shows how difficult a balancing act it is for parties to reconcile domestic constraints with international commitments. All of this is complicated by the fact that the policies that are put in place do not have an immediate impact, which makes it even harder for short-term oriented politicians bound by electoral cycles to make commitments. The climate policies that have been put together in recent decades should therefore be seen as an important achievement of multilateral negotiations more generally.
The 2024 COP was meant to be a finance COP. The Parties came together to negotiate a New Collective Quantified Goal (NCQG) for climate finance, which would significantly enhance the current climate finance pledge of 100 billion USD annually by 2020, which has so far been maintained unchanged until 2025. It was expected that this decision would be a milestone for climate finance for developing countries and would include not only a new numerical target or “quantum”, but also clarity on what sources of climate finance would be counted towards that goal (public or private, grant-based or loan-based), as well as a more balanced distribution between finance for mitigation, adaptation and loss and damage. Due to their particularly vulnerable status, Small Island Developing States and Least Developed Countries, in addition, requested specific shares of climate finance for themselves. One of the most contentious aspects of the discussion was about “who” should contribute to climate finance. Traditionally, under the UNFCCC, the so-called Annex II countries (basically, the OECD members from 1992, at the time of adoption of the Convention) have been required to provide climate finance. In the NCQG negotiations these countries demanded, as a precondition to agreeing to higher sums of finance, to enlarge the donor base to include emerging economies that are comparatively wealthy and have high emissions, such as China and some of the oil-exporting Arab states. In the end, while developing countries demanded an overall target of 1.3 trillion US dollars by 2035, the industrialized countries eventually offered a tripling of climate finance to at least 300 billion US dollars per year by 2035, comprising public finance and private finance specifically mobilized by this public finance. While developed countries will still take the lead on mobilizing climate finance, the NCQG decision also encourages developing countries to voluntarily “make contributions” and recognizes the “voluntary intention” of countries to count towards the goal all climate finance channeled through multilateral development banks. Finally, given that the agreed goal will not be sufficient to meet the increasing climate-related needs, the decision establishes a roadmap for working towards the 1.3 trillion-dollar goal by 2035, which would encompass finance from other sources, including private ones.
Looming above the discussions on finance, and probably one of the reasons why an agreement was reached after all, despite the deep divisions and lack of trust between the Global North and the South, was the upcoming Trump presidency. Political reality seemed to dictate that what is to be achieved on climate finance was to be achieved now, before a new Trump administration takes over. The incoming American administration has once again pledged to withdraw from the Paris Agreement and to stop any contributions. This of course increased the negotiating power of Global North countries, leading to an agreement on a target well below developing countries’ expectations.
A further key difficulty of these negotiations lies in the fact that countries which have historically been the largest polluters, or which are currently the largest polluters, are not proportionally affected by climate change. Rising sea levels or extreme weather events tend to hit economically weak countries harder than advanced industrialized countries. Hence, weak, vulnerable countries, particularly the small island states, are left exposed. The UNFCCC thus appears as their chance to obtain finance for mitigation and adaptation to face these climate challenges.
This is the reason why in our BeCoSS Climate project we focus on the presence and participation of small states in international climate negotiations and on the challenges and opportunities to make themselves heard and to ultimately influence these negotiations. Our research team was present in Baku to follow negotiations and to meet experts and delegates in an attempt to understand how small states can be effective in international negotiations. We followed, among others, the NCQG negotiations, attended high-level events, press conferences, and side events, and made contacts at the pavilions of the different organizations and parties.
In addition, we were able to present some of our past work on global carbon markets and on the implementation of countries’ mitigation pledges under the Paris Agreement. At the official side event “Towards the implementation of Article 6.4 activities”, Paula Castro discussed how to ensure market integrity for carbon markets under Article 6.4 of the Paris Agreement, building upon the insights gained in our project on “Effective Carbon Market Regulation”. In addition, as part of an initiative to highlight Swiss climate research, co-organized by Eawag and the University of Geneva, Paula Castro presented insights from recent research on drivers of ambition and implementation of mitigation pledges in countries’ NDCs at a side event entitled “From the GST to the new round of NDCs, how to keep 1.5 alive” at the Cryosphere Pavilion. The full video recording of the event can be found here, as well as the paper underlying the presentation.
As our project continues, we will be following negotiations in Bonn in June and in Belem in December 2025.
A few reflections in the aftermath of COP29 in Baku (Text: Paula Castro)
The last COP I attended before COP29 in Azerbaijan, was COP21 back in 2015, when the Paris Agreement was adopted. The mood then was upbeat, after the excellent diplomatic effort that resulted in a paradigm-changing agreement. Finally, the Paris Agreement seemed to overcome those long-entrenched North-South divisions and engage everybody in climate change mitigation, while also providing a stronger legal basis for addressing adaptation, dealing with loss and damage, and providing means of implementation. Since then, I’ve avoided the overcrowded COPs while more or less regularly attending the much quieter and more manageable Bonn Climate Talks every June. I came back to COP this year with the goal of starting to collect information for our new project BeCoSS Climate. Apart from the interesting exchanges with other delegates and researchers, as well as the learning at side events and pavilions, the negotiations themselves often felt like a series of “déja vus”, particularly in terms of the huge divisions that do indeed remain between the North and the South.
Feeling part of both worlds – coming originally from Peru but having been based in Switzerland for a long time – I’ve researched this divide for many years now. In seeking to operationalize the principle of Common But Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities (CBDR-RC) of its parties, the 1992 UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) established three groups of countries with differentiated responsibilities: the parties listed in Annex I to the Convention (basically, the OECD countries of the time plus several economies in transition) had emission reduction obligations; the parties listed in Annex II to the Convention (only the OECD or “developed” countries) had an obligation to provide financial support; and the parties not listed in Annex I (the “non-Annex I” or “developing” countries) were entitled to receiving financial support as a precondition for contributing to mitigation and for reporting on their progress. Changes to the composition of these three groups, while possible, were made relatively difficult, since they require consensus and, if this is not possible, agreement by a three-fourths majority of parties, including by the parties concerned by the change. In consequence, in the 32-year history of the UNFCCC, only 8 parties have changed status from non-Annex I to Annex I. All of them were either new European Union member states or candidates (Croatia, Czech Republic, Slovakia, and Slovenia in 1997, Malta in 2009 and Cyprus in 2013), or fairly advanced European economies (Liechtenstein and Monaco in 1997).
This time in Baku, indeed, those long-standing North-South divisions permeated the central discussions on finance. Those discussions included not only the crucial aspect of how much money was to be pledged to support developing countries in implementing climate change mitigation and adaptation measures and in addressing climate-related losses and damages. They were also about who should contribute to climate finance. While, under both the Convention and the Paris Agreement, developed (“Annex II”) countries have the obligation to provide climate finance, the Paris Agreement for the first time encourages “other parties” to provide financial support voluntarily. While expanding the pool of donors required to provide finance was not possible in Baku, the decision on the new collective quantified goal on climate finance builds upon this language, by encouraging developing countries to voluntarily make contributions.
In Baku, discussions on mitigation centered, crucially, how to follow-up on and operationalize the deal that had been reached just one year before, in Dubai. That deal, emerging from the first Global Stocktake – the periodic review of progress under the Paris Agreement –, included for the first time a call to transition away from fossil fuels and to align the new climate pledges – due in Spring 2025 – with the 1.5° temperature limit. Even a textual mention of the transition away from fossil fuels was impossible at Baku, so that agreement on how to build upon the Dubai deal was blocked. Parties were similarly unable to reach agreement on several other agenda items related to mitigation – including on guidance for the next round of climate pledges. Leading the blockade against any tightening of mitigation goals or activities was Saudi Arabia, who has long been known for its “Striving for no” stance in the negotiations.
Transitioning away from fossil fuels, of course, is extremely challenging for those economies that have been built upon exploiting and exporting those fuels, and international support needs to be provided to enable that transition. But the transition itself is inevitable if we are to reach global climate goals.
So, when reflecting upon those negotiations on finance and on mitigation, I understand that discussions on what should be done and by whom are tied to equity questions and, first and foremost, to the overwhelming historical responsibility of developed countries for greenhouse gas emissions since industrialization began. This is the reason why developed countries are required to take the lead in undertaking mitigation and providing financial resources. But at the same time, I sometimes despair about the oversimplified bifurcated view of the world that emerged from that original classification of countries back in the 1992 Convention text. Countries are not just “developed” or “developing”, with an unchanged categorization since the 1990s. I agree with the moral obligation of those with the highest historical responsibility to support those most in need and most affected by climate change. But it is also not fair for certain parties to hide behind a label of “developing country”, when their per capita emissions are even higher than those from the largest Annex I emitters. According to the World Bank’s World Development Indicators, in 2022 Saudi Arabia had per capita greenhouse gas (GHG) emissions[1] of 22.3 tCO2e/cap – above both the US’ (18.0 tCO2e/cap) and the EU’s (8.0 tCO2e/cap) per capita emissions, and way above the world average of 6.6 t/cap. In terms of income, Saudi Arabia is very close to the EU average, with around 54.3 thousand USD/capita in purchase power parity terms, compared to 57.3 thousand USD/capita in the EU and 77.2 thousand USD/capita in the US. With these levels of emissions and income – and with both of these concepts underlying the UNFCCC’s principle of Common but Differentiated Responsibilities –, countries such as Saudi Arabia should no longer be considered “developing”. They have both responsibility as well as capacity to contribute to both, mitigation and means of implementation.
The costs of addressing climate change’s impacts and losses are growing day by day, and these costs need to be covered by the polluters. At the same time, we should also start changing the narrative about the costs of climate change mitigation. Addressing climate change should no longer be solely regarded as a “burden” that needs to be shared by parties. We know that, in many cases, renewable energies are now cheaper than fossil fuels. Indeed, the cost of capital is a barrier, and that’s where public finance can help. However, in the longer term, investing in renewable energy is more affordable, cleaner, creates jobs, contributes to development and has local environmental co-benefits. Renewables may be installed in a decentralized manner, which is crucial for rural electrification in developing countries. This investment needs to take place, in as fast a manner as possible, and it makes economic sense. It is time to regard mitigation as an opportunity rather than a cost, and to act accordingly!
[1] These values exclude emissions from land use, land-use change and forestry (LULUCF), which in developed economies usually sequester CO2 rather than emitting more to the atmosphere.